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行政诉讼简易程序研究

来源:上海大律师网  作者:admin  时间:2013-11-12 11:59:12

  今年3月,最高人民法院出台了2009-2013年《人民法院第三个五年改革纲要》,将优化职权配置确定为人民法院司法改革的首要任务,而完善行政诉讼简易程序即是优化职权配置的内容之一。因此,构建我国的行政诉讼简易程序制度,对于推进行政诉讼法的修改,促进行政诉讼审判体制的改革意义重大,但如何确定适用简易程序的案件范围,制定简易程序的审理规范,则需要结合行政诉讼自身的特点,认真加以研究和讨论。

  一、普通程序合议制审判模式存在的缺陷

  (一)普通程序合议制审判模式的运行情况

  《行政诉讼法》第6条规定,行政案件的审判实行合议制。第46条规定,人民法院审理行政案件,由审判员组成合议庭,或者由审判员、人民陪审员组成合议庭。上述规定确立了人民法院对行政案件均以合议制形式,适用普通程序进行审理。据统计,行政诉讼法颁布二十年来(1989-2008),各级人民法院共受理各类一审行政案件1405085件,审结1401532件,大量涉及“官民”之间的行政争议得以化解,社会矛盾得以缓和,有力地维护了社会和谐稳定,为经济、社会发展提供了有效的司法保障。因此,行政诉讼法确立的普通程序合议制审判模式,对于确保案件质量,平等保护公民、法人及其他组织的合法权益,依法监督、维护行政机关依法行政发挥了重要作用。

  (二)确立普通程序合议制审判模式的时代背景

  我国的行政诉讼起步较晚,行政审判人员业务水平不高,行政审判缺乏经验。由于行政案件的审理涉及较为复杂的专业技术知识,难度较大,受到的各种干扰和阻力也较大,加之相关的法律、法规不完善,因此,在当时的时代背景下,简易程序独任制审判模式不符合我国的国情,只有适用普通程序合议制审判模式才能发挥集体智慧,做到集思广益,确保案件质量。因此,在当时的历史条件下,行政诉讼法作出单一的普通程序合议制审判模式,既符合我国的国情,也符合行政审判工作的客观情况。

  (三)普通程序合议制审判模式面临的困难

  为进一步推动行政诉讼向前发展,2007年4月24日,最高人民法院出台了《关于加强和改进行政审判工作的意见》,该意见要求各级法院要进一步健全行政审判机构,配备足够的行政审判人员,到2007年底,除个别地方法院确因编制太少难以达到要求外,基层法院必须保证组成一个合议庭,中级以上法院必须保证两个以上合议庭。据笔者对所在地区法院系统的调研来看,实施过程中难度较大,执行效果并不理想。目前,仍有部分基层法院行政审判庭无法组成一个合议庭,中级法院组成两个合议庭更是困难。从合议庭组成人员看,存在着行政审判人员由其他庭室审判员兼任的情况,甚至存在行政庭庭长由其他庭室负责人兼任的现象,因此,要完全达到最高人民法院的要求,还存在相当难度。审判实践中,为组成合议庭审理案件,往往临时借用其他庭室审判人员,或具有审判职称的综合部门后勤人员,“陪而不审”的现象普遍存在,普通程序合议制审判模式成为形而上学,“公式化”痕迹明显。而对疑难、复杂、重大案件而言,由于合议庭系临时组建,借用人员既无从事行政审判工作的经验和专业知识,也不重视案件的审理,更不关心案件的结果,因此,案件质量难以保证。而对简易案件而言,由于案情简单,争议不大,组成合议庭审理,人为地造成审理周期过长,既不利于及时、有效地保护当事人的合法权益,也不利于行政机关高效、及时地实施行政管理活动,更是对业已稀缺、珍贵的司法资源造成极大浪费。因此,在行政诉讼中,合议制很大程度上已被虚置和弱化。随着经济社会的高速发展,行政管理活动的日益扩张,人民群众司法需求的与日剧增,单一的合议制审判模式已显得滞后和保守。对所有行政案件,不分类型,不分繁简,一律适用普通程序进行审理,必然带来审理周期的过度延长,既增加诉讼成本,又降低诉讼效率,不利于构建公正、高效、权威的社会主义司法制度。

  二、 设置行政诉讼简易程序的必要性

  (一)有利于合理配置司法资源,提高行政诉讼效率

  市场经济要求对各种社会资源进行有序配置、优化组合,使之发挥出最大的经济效益,创造出最大的物质财富。司法资源是国家在司法活动中投入的人力、物力、财力的总和。司法作为一种资源,珍贵而稀缺。随着经济发展,社会转型,各种民事纠纷、行政争议将大量产生并进入司法程序,目前,不断激增的诉讼案件已使传统的诉讼程序不堪重负,如果每一起案件的审理都必须按照法律规定的普通程序合议制方式审理,虽有利于保证案件质量,但带来的负面影响也是显而易见的。这种以浪费司法资源,牺牲诉讼效率为代价的审判模式并不符合审判发展规律。因此,要使业已匮乏的司法资源发挥出更大效能,在制度设计上,对其予以合理配置就显得非常必要。最高人民法院关于《人民法院第三个五年改革纲要》(2009-2013)中提出的优化人民法院职权配置,实际上就是对司法资源如何进行合理分配的问题。因此,随着人民法院司法体制和工作机制改革的深化,在市场经济体制下,如何合理配置司法资源,如何实现诉讼经济,就成为改革和完善行政诉讼制度的重中之重。

  设置行政诉讼简易程序能够有效而合理地配置司法资源,节约诉讼成本,提高诉讼效率。在行政审判实践中,既有重大、疑难、复杂的行政案件,也有案情清楚、简单、争议不大的案件。对这类案件适用简易程序,由审判员一人独任审理,既能保证案件质量,又能简化诉讼程序,缩短诉讼周期;同时,可以节约人力资源,让审判人员把时间和精力投入到疑难、复杂案件的审理上,从而使人民法院的职权配置得以优化。尤其是在目前司法投入不足,司法资源匮乏的情况下,改革和完善人民法院司法权的运行机制,将难易不同的案件按照不同的程序进行审理,使现有审判资源发挥更高的效能,不仅显得紧迫,而且十分必要,其有效方式就是在行政诉讼中增设简易程序。

  (二)有利于解决审判力量不足,缓解案多人少的矛盾

  随着经济的发展,改革的深入,社会利益关系越来越复杂,引发的各种社会矛盾尖税突出。我国行政诉讼起步较晚,加之,受法律传统、历史背景、地理环境的影响,历来,“民”对“官”是敬畏有加,素有“民”不与“官”斗之说。因此,“民”不愿也不敢告“官”,“官”不想也更不愿被“告”,虽然行政诉讼法先于民事诉讼法颁布,但涉及“民告官”的行政案件数量与民事案件数量却相去甚远。随着权利意识、秩序意识、民主意识、法治意识的复苏和觉醒,公民对行政机关侵犯其合法权益的行为,要求通过行政诉讼的方式加以保护的愿望和期盼越来越强烈。近年来,大量涉及土地征用、房屋拆迁、社会保障、企业改制、资源探采、交通运营等方面的行政案件不断涌入人民法院。据统计,1989年全国各级法院共受理一审行政案件仅9934件,到2008年时则达到了108398件,相当于1989年的10.9倍。与此相反,行政审判人员的数量却未同步增长。主要原因在于,法院编制严格受限,地方政府财力薄弱。不少法院不仅核定编制无法满足和实现,就连在职在岗人员也因工作太累、风险太大、待遇太低而另谋出路,如辞职经商或调到其他单位或通过司法考试后做律师,因此,法官尤其是西部法官流失现象相当严重。一方面是地区人口不断增加,案件数量不断上升,另一方面却是审判人员数量的不断减少,目前,在人民法院的各项审判工作中,“案多人少”的矛盾日益突出。现实情况下,要让基层法院保证一个合议庭,中级法院保证两个以上合议庭,难度可想而知。因此,有必要对现行行政诉讼制度及程序设计进行改革和完善,目前,最切实有效的办法就是构建行政诉讼简易程序制度。

  (三)有利于平衡当事人利益,实现程序正义

  行政机关拥有强大的国家公权力,其管理活动涉及社会生活的方方面面,极易发生侵犯公民合法权益的现象。因此,对行政权必须加以控制和限制,其最有效的手段就是将行政行为纳入人民法院的司法审查范围,通过司法审查监督行政机关依法行政,从而达到保护公民、法人或其他组织合法权益的目的。但行政机关实施行政管理活动,要求及时、高效,行政行为一经作出,即具有约束力、执行力和确定力,即使在诉讼期间,也不停止原具体行政行为的执行,以维护行政行为的效率及行政法律关系的稳定。如果司法审查的周期过长,具体行政行为的合法性将长期处于不确定状态。对已生效的具体行政行为,如果行政机关冒然执行,势必面临具体行政行为被撤销或确认违法的风险;如果等到人民法院确认具体行政行为合法有效后再执行,又势必影响到具体行政行为的及时实施,从而影响行政机关行政管理活动的正常开展。因此,在一定程度上,保护公民合法权益和保证行政行为效率是一对难以调和的矛盾,要平衡二者之间的关系,就需要借助不同的的诉讼程序来实现。因此,在行政诉讼中,人民法院对行政争议,尤其是简单的行政争议,应通过设置简易程序,对行政机关的具体行政行为及时予以司法审查,对违法的行政行为依法确认违法或撤销,避免因违法行政行为的执行给相对人造成损害,减少行政机关承担国家赔偿责任的风险;而对合法的行政行为则依法予以维持,保障行政机关及时实施行政管理活动,提高行政行为效率。要兼顾公民权利和行政效率,就要求程序要简化,保护要及时,做到既公正又富有效率。因此,在行政诉讼中设立简易程序,有利于平衡公民合法利益与行政机关行政效率之间的冲突。

  三、设置行政诉讼简易程序的可行性

  (一)相关立法和司法文件规定为行政诉讼简易程序的设置提供了借鉴模式和实践基础

  我国民事诉讼法和刑事诉讼法均有关于适用简易程序独任制审判方式的规定,经过长期的司法实践,已较为成熟和完善。刑民简易程序的适用,对于保护当事人合法权益,提高刑民诉讼效率,发挥了重要作用,很好地实现了司法公正与司法效率的统一。作为三大程序法之一,行政诉讼和民事诉讼、刑事诉讼一样,都是一种依据案件事实、证据和法律而进行的司法裁判活动,三者在基本原则、基本制度、运行机制等许多方面均具有共通性。民事诉讼法、刑事诉讼法关于简易程序完善的立法规定和成熟的制度设计,已为实践证明是行之有效的。因此,刑民诉讼法中关于简易程序的立法与实践,为设置行政诉讼简易程序提供了重要的法律借鉴和实践基础。行政诉讼中,由于行政案件不仅涉及的法律、法规、规章及各种规范性文件浩如烟海,而且行政行为本身涉及的专业性、技术性较强,为确保案件质量,1989年行政诉讼法在立法时并未设置简易程序。但早在1986年10月24日,最高人民法院就出台了《法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》,其中第2条规定,法院审理治安行政案件,实行合议制度;案情简单的,由审判员一人独任审判。该规定既不是立法,也不是司法解释,更与现行行政诉讼法确立的普通程序合议制审理模式相冲突,但在二十多年前就能为最高司法当局所关注,说明简易程序独任制审判模式有其科学性和合理性,因此,随着行政审判体制改革的深入,完全可以通过修改行政诉讼法将简易程序制度确定下来。

  (二)审判经验的积累、审判人员素质的提高为设置简易程序提供了实践经验和业务保障

  行政案件相对于民事案件而言,案件事实相对清楚,易于认定,难度在于行政案件的处理大都涉及到如何准确适用法律,如何正确把握政策精神,这是行政审判的最大障碍,也是我们需要攻坚的堡垒。但行政诉讼法颁布20年来,人民法院审理了大量的行政诉讼案件,对具体行政行为的司法审查范围已覆盖绝大部分行政领域,长达20年的行政审判工作已为行政诉讼简易程序的设置积累了丰富的审判实践经验。从2001年开始,全国人大常委会通过修改法官法,不断提高法官职业的准入标准,确立了初任法官必须通过国家统一司法考试制度,使法官职业开始向专业化和精英化方向发展。加之近年来大力倡导的审判长、独任审判员选任制司法改革,更加提升了行政审判人员的业务水平和职业荣耀感。法律修改及司法改革为行政诉讼简易程序的设置提供了法律保障。据调查,笔者所在地区六个基层法院共配备专职、兼职行政审判人员20人,其中审判长8人,独任审判员8人,书记员4人,学历均为大学学历以上,专业均为法律本科。与20年前的行政审判人员相比,不论文化程度、学历水平还是专业知识、理论功底,均有天壤之别。对于简单的行政案件,熟练驾驭庭审,准确认定案件性质,正确适用法律已不成问题,完全能够独立承担简易行政案件的审判工作。另一方面,随着行政机关依法行政意识的增强,行政执法人员自身素质的提高,行政执法行为的进一步规范,行政机关实施行政行为的程序也在不断简化。

  (三)优化司法职权配置为设置简易程序提供了改革的动力

  司法改革的目标之一就是要使诉讼程序相对于诉讼目的更加科学与合理,更加有利于实现司法的公正与效率。设立行政诉讼简易程序与深化人民法院司法体制和工作机制改革的目标一致。最高人民法院关于《人民法院第三个五年改革纲要》(2009-2013)将推进行政诉讼法的修改进程,完善行政诉讼简易程序,明确适用简易程序的案件范围,制定简易程序审理规则,确定为优化人民法院职权配置的内容之一。2009年4月3日,王胜俊院长在行政诉讼法颁布二十周年座谈会上强调,支持公正与效率相结合,是行政审判工作的重要原则;支持法律效果与社会效果的统一,是开展行政审判工作的基本要求。对那些案情简单、争议不大且诉讼金额小的行政案件,适用简易程序由审判员独任审理,也是司法职权配置得以优化的体现。因此,人民法院司法体制和工作机制的改革将催生行政诉讼简易程序制度的建立和完善。

  综上,在行政案件数量逐年增加,审判人员短缺的情况下,借鉴民事诉讼法规定,对简单的行政案件,通过设置行政诉讼简易程序予以处理,对于节约司法资源,及时化解行政争议,提高诉讼效率,解决案多人少的矛盾,有其现实意义。   三、 简易程序的适用范围及审理规则

  (一)简易程序的适用条件

  借鉴民事诉讼法关于简易程序的适用条件,即事实清楚、权利义务关系明确、争议不大、案情简单。具体可参考以下因素:1、根据案件性质确定。如案件性质本身简单、明了,法律关系清楚,易于界定,即可适用简易程序;如案件性质本身疑难,法律关系复杂,难于准确定性时,则适用普通程序。2、根据争议和影响大小确定。如案件影响小,争议不大,适用简易程序,如社会影响大,群众关注度高,加之,案件本身争议也较大时,则适用普通程序。3、根据在案证据确定。如原被告双方提交的证据较少,证明的主要案件事实大体一致,仅涉及法律适用时,可适用简易程序;如涉案证据多,双方证据证明的主要案件事实不一致,甚至相互矛盾、相互抵销,案件不仅涉及事实认定,还涉及证据采信时,则适用普通程序。4、依据涉案标的额大小确定。如处罚类、裁决类、给付类案件中,涉及公民数额在1000元以下、涉及法人或其他组织数额在10000元以下时可适用简易程序。5、根据当事人合意确定。为及时化解纠纷,稳定法律关系,尊重当事人的程序选择权,在当事人自愿选择适用简易程序时,只要双方的合意行为不违反法律、法规的强制性规定,即可适用简易程序。

  (二)简易程序的适用范围

  笔者认为,在确立简易程序的适用范围时应考虑案件性质、金额大小、难易程度,具体可作如下划分:1、对行政机关给予警告等行政行为不服的案件。因警告等属于轻微的行政处罚措施,对相对人人身权的侵害程度较小,因此,应将此类案件列入简易程序的适用范围。2、涉案标的额小的行政案件。如对公民处罚款1000元以下、对法人或其他组织处罚款10000元以下的行政处罚类案件;或与上述数额相当的行政征收类案件、行政给付类案件;3、行政机关在行政程序中也适用简易程序作出的行政处罚、行政许可类案件;4、申请行政机关履行颁发许可证、执照及保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或不予答复的案件;5、行政机关的具体行政行为经行政或司法确认为违法后,相对人就损害赔偿单独提起行政赔偿诉讼的请求数额在10000元以下的行政赔偿类案件;7、当事人达成适用简易程序的合意后,书面向人民法院提出申请的案件;8、经人民法院审查,认为法律关系清楚,权利义务关系明确,可以适用简易程序,在征得双方当事人同意后的案件;9、法律规定可以适用简易程序的其他案件。

  (三)简易程序的审理规则

  在借鉴刑事诉讼和民事诉讼简易程序成功经验的基础上,根据行政审判工作的实践和特点,在行政诉讼中适用简易程序时,应遵守以下一些基本规则:1、起诉方式上应灵活多变。对原告而言,既可以书面起诉,也可以口头起诉;对被告而言,既可以书面答辩,也可以口头答辩,但不论是口头起诉还是口头答辩,审判人员均应将相应内容记入笔录,并交当事人核对。2、立案及受理程序简化。审判人员收到诉状或记录口头起诉内容后,应立即审查,对符合起诉条件的应立即立案,发给受理通知书,并在立案之日起3日内将起诉状或口头起诉笔录的副本送达被告。被告应在收到起诉状或原告口头起诉笔录副本之日起5日内向人民法院提交书面答辩意见及作出具体行政行为的证据和依据。审判人员收到答辩状或答辩笔录后,应在3日内送达原告。被告不答辩的不影响案件审理。3、通知、传唤方式简便。不论送达诉讼文书还是开庭审理,均可以采用捎口信、打电话、发邮件等多种形式传唤、通知当事人及诉讼参与人到庭。开庭审理时,只要有证据证明当事人确已接到法院的开庭通知而拒不到庭时,对原告而言,如无正当理由,即视为撤诉,不受行政诉讼法第48条需经两次合法传唤的限制;对被告而言,如无正当理由,可以缺席判决;对诉讼参与人而言,不影响法庭审理。4、庭审程序简化。适用简易程序审理的案件,只要双方当事人及诉讼参与人同时到庭,即可开庭审理,而不受开庭前三日传唤及通知的限制。委托有代理人的,代理人可以不出庭,但需在开庭前向法院提交书面代理意见。庭审中,由被告行政机关宣读、出示主要证据,然后听取原告意见。经审判人员准许,双方可以进行辩论。在听取双方最后意见后,一般应当当庭宣判,并在3日内送达判决书;不能当庭宣判而作定期宣判的,应在宣判后立即发给判决书。5、协调优先原则。将行政协调贯穿于行政诉讼的整个过程,对被告具体行政行为违法的,应建议被告主动纠正,如造成相对人损失的,应积极补偿,争取原告谅解后,以撤诉方式结案;对原告请求明显不成立的,应通过释疑答惑,劝说原告主动撤诉。6、审理期限缩短。适用简易程序审理的行政案件应在立案之日起一个月内作出判决,不得延长。如发现案情复杂需转为普通程序的,应在期满前七日内办理“简转普”手续,已经过的期限计入普通程序的审限。7、裁判文书简化。裁判文书内容只需记载双方争议焦点、诉讼请求及判决结果,无需叙述查明事实及理由。

  综上,随着法治、民主、文明程度的不断提高,要求司法机关对公民及其他组织合法权益的保护不仅要公正,而且要快捷、及时,复杂的诉讼程序、漫长的诉讼周期,将使当事人望而却步,繁琐、冗长的程序也将使正义珊珊来迟。因此,对所有行政案件,不论案情简单与复杂,性质轻微与严重,争议大与小,一律由合议庭以普通程序审理,不仅造成审理周期延长、司法资源浪费、诉讼效率低下,而且无形中增加当事人诉讼成本,也会阻碍行政机关及时、高效地从事行政管理活动。因此,构建优质、高效、简便、快捷、具有程序正当性的行政诉讼简易程序,符合司法公正与效率的价值追求。

  【作者简介】

  张正孝,男,1967年10月15日出生,汉族,四川省荣县人,硕士学位,审判员,现任荣县人民法院行政审判庭庭长、审判委员会委员。

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